聯(lián)合執(zhí)法與當前正在大力推行的綜合執(zhí)法體制改革不同，屬于執(zhí)法機制的調(diào)整，不涉及行政執(zhí)法權(quán)的整合及轉(zhuǎn)移。聯(lián)合執(zhí)法機制下，各執(zhí)法機關(guān)依法辦事、統(tǒng)一行動，但各司其職、各負其責，其本質(zhì)是條塊結(jié)構(gòu)體系背景下的行政職能協(xié)調(diào)機制。

    本文作者以所在轄區(qū)餐飲油煙專項整治為例，對聯(lián)合執(zhí)法機制下的執(zhí)法途徑選擇進行探討，力爭形成“1+1＞2”的疊加效應。

一、油煙問題法制建設情況

    油煙問題進入管理序列始于1995年2月11日當時的國家環(huán)保局、國家工商局發(fā)布的《關(guān)于加強飲食娛樂服務企業(yè)環(huán)境管理的通知》，進入立法序列始于1998年11月29日公布施行的《建設項目環(huán)境保護管理條例》。

    2003年9月1日起施行的《環(huán)境影響評價法》和2000年9月1日起施行的《大氣污染防治法》（2000年修訂），針對城市飲食服務業(yè)油煙污染防治設置了專項違則條款。

    環(huán)保部2000年、2001年先后發(fā)布《飲食業(yè)油煙排放標準(試行)》（GWPB5-2000）、《飲食業(yè)油煙凈化設備技術(shù)方法及檢測技術(shù)規(guī)范(試行)》(HJ/T 62-2001)，為城市飲食服務業(yè)油煙污染防治提供專項技術(shù)支撐。

    2016年1月1日起施行的《大氣污染防治法》（2016年修訂）為規(guī)范油煙排放提供了法治保障。

二、餐飲業(yè)油煙污染的主要分類

    當前，實踐中監(jiān)管部門遇到的餐飲業(yè)油煙污染主要有十一類。

（一）違法建筑內(nèi)的餐飲油煙污染

    當事人在違法建筑內(nèi)從事餐飲服務導致油煙污染，不具備營業(yè)執(zhí)照、食品經(jīng)營許可證、環(huán)境影響評價等手續(xù)審批的必備前置條件——經(jīng)營場所證明，不符合法定經(jīng)營場所要求。在這種情形下，當事人已構(gòu)成違法經(jīng)營行為。

（二）特殊業(yè)態(tài)的餐飲油煙污染

    一些地方通過制定城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例賦予鎮(zhèn)（街）以上政府確立臨時經(jīng)營場所的職權(quán)。筆者所在轄區(qū)綜合執(zhí)法部門依據(jù)《柯橋城區(qū)夜宵攤管理暫行辦法》《柯橋城區(qū)早餐攤管理暫行辦法》等規(guī)定履行臨時攤位的規(guī)劃管理權(quán)，但這些攤位往往無環(huán)評，油煙排放缺乏權(quán)威專業(yè)指導。

    學校食堂、機關(guān)食堂、建筑工地食堂等特殊業(yè)態(tài)在服務對象、經(jīng)營模式上具有特殊性，加之執(zhí)法監(jiān)管的歷史因素，也存在餐飲油煙污染問題。

    此外，各地正大力推行的公益性項目——農(nóng)村家宴服務中心建設，事實上存在餐飲油煙問題。

（三）不合法地點的餐飲油煙污染

    在小區(qū)出入口、城市廣場、商業(yè)街等區(qū)域，一些群眾違反要求在禁止擺攤區(qū)域內(nèi)設立餐飲服務點，存在露天燒烤、占道經(jīng)營等問題，產(chǎn)生大量油煙擾民。

（四）持證經(jīng)營但不符合要求場所內(nèi)的餐飲油煙污染

    “先照后證”改革后，一些地方就餐飲業(yè)發(fā)展提出具體實施辦法，如“工商照證先行，告知后續(xù)手續(xù)，環(huán)保水務并進，加強后續(xù)監(jiān)管”。這也客觀上導致產(chǎn)生一批合法持有證照但不具備環(huán)評審批條件或者沒有辦理環(huán)評審批手續(xù)的餐館，帶來違法油煙排放問題。

（五）擅自擴建未重新審批場所內(nèi)的餐飲油煙污染

    這個問題不僅包括經(jīng)營場所小改大，還包括實際經(jīng)營“小”報“大”的情形，主要涉及小吃店。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，小吃店目前不需要辦理環(huán)評手續(xù)，而小型餐飲以上業(yè)態(tài)需要滿足《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》規(guī)定的“涉及環(huán)境敏感區(qū)的6個基準灶頭及以上”環(huán)評報告表類別要求。

（六）未通過環(huán)評專項審批場所內(nèi)的餐飲油煙污染

    “先照后證”改革后，在證照辦理中客觀存在不具有法律上前置限制條件而食品經(jīng)營許可核查條件齊備的經(jīng)營場所。根據(jù)地方政府關(guān)于食品經(jīng)營許可與環(huán)評辦理程序規(guī)定的關(guān)聯(lián)性，實際產(chǎn)生證照齊全無環(huán)評、有照無證無環(huán)評兩種情況。

（七）禁止建設餐飲服務項目場所內(nèi)的餐飲油煙污染

    例如，《紹興市大氣污染防治條例》第三十一條第二款規(guī)定，在居民住宅樓、未配套設立專用煙道的商住綜合樓以及商住綜合樓內(nèi)與居住層相鄰的商業(yè)樓層內(nèi)，禁止新建、改建、擴建產(chǎn)生油煙、異味、廢氣的餐飲服務項目；申請在上述區(qū)域從事產(chǎn)生油煙、異味、廢氣的餐飲服務的，市場監(jiān)管部門不得核發(fā)食品經(jīng)營許可證和營業(yè)執(zhí)照。因此，在上述場所新開餐館均構(gòu)成無證無照經(jīng)營、油煙排放違法。

（八）“三無”餐飲的油煙污染

    部分經(jīng)營者法律意識淡薄，加上辦理手續(xù)不齊全、不規(guī)范導致的審批進程停滯阻礙，往往選擇租賃房屋后立即開業(yè)或裝修完立即營業(yè)，構(gòu)成無證、無照、無環(huán)評的餐飲油煙排放違法。

（九）日常運營不符合要求的餐飲油煙污染

    例如，《紹興市大氣污染防治條例》第三十一條第一款規(guī)定，餐飲服務經(jīng)營者應當使用清潔能源作為燃料；排放油煙的餐飲服務經(jīng)營者，應當安裝油煙凈化裝置并及時清洗、維護，保持正常使用、達標排放；禁止將油煙直接排入下水道。違反上述除達標排放要求以外規(guī)定的，屬于有設施未依規(guī)運營形成油煙污染。

（十）環(huán)評手續(xù)齊全但油煙凈化設施不配套、超標排放的餐飲油煙污染

    廢氣是環(huán)評報告項目組成的重要內(nèi)容，油煙凈化和油煙煙道設置是其中的關(guān)鍵標準。由于環(huán)評審批屬于靜止性審批活動，既存在審批把關(guān)的客觀因素，也伴隨審批依據(jù)趨于嚴格、餐飲服務規(guī)模頻率的動態(tài)提升等現(xiàn)實，正常餐飲服務活動中也會產(chǎn)生油煙排放監(jiān)測指標超出國家規(guī)定的情形，引發(fā)油煙污染投訴。

（十一）手續(xù)齊備、油煙監(jiān)測指標達標但與群眾觀感不相符的餐飲油煙投訴

    現(xiàn)行《飲食業(yè)油煙排放標準》(GB 18483-2001)自2002年1月1日實施以來，近15年未進行修訂，其對油煙中真正擾民的氣溶膠、氣味、濕度問題沒有任何限制，而不區(qū)分餐飲業(yè)態(tài)規(guī)模統(tǒng)一制定油煙最高允許排放濃度最高2.0mg每立方米。這就導致一些餐飲油煙排放監(jiān)測達標但群眾觀感強烈，引發(fā)餐飲油煙投訴、信訪。

三、執(zhí)法途徑的對應思考

    餐飲油煙污染行為涉及《土地管理法》《城市規(guī)劃法》《環(huán)境影響評價法》《大氣污染防治法》《食品安全法》《無照經(jīng)營查處取締辦法》等多部法律、法規(guī)，呈現(xiàn)出一體多面的法律特性，條塊分割互不隸屬。地方政府應本著“依法行政、源頭規(guī)范”“標本兼治、堵疏結(jié)合”的原則，以群眾需求為紐帶，以實際結(jié)果為衡量標尺，在執(zhí)法途徑的選擇上推行溯源執(zhí)法、對口承接、對癥處置。

    筆者認為，應當參照《國務院辦公廳關(guān)于加強旅游市場綜合監(jiān)管的通知》(國辦發(fā)〔2016〕5號)明確12個部門職責分工，制定餐飲油煙污染綜合監(jiān)管責任清單，確保把脈準、反應快，實現(xiàn)快速處置、處置有果。

（一）綜合執(zhí)法部門溯源執(zhí)法范疇

    第一類問題應結(jié)合地方創(chuàng)建工作和對違法建筑的處置規(guī)定，會同屬地鎮(zhèn)街依法處理。

    第三類問題應依據(jù)地方城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例，區(qū)分占道經(jīng)營、未落實齊門經(jīng)營兩種情形依法處理。

    第七類和第九類問題應根據(jù)《國務院關(guān)于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》（國發(fā)〔2015〕62號）確定的誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管的職責法定原則，依據(jù)《大氣污染防治法》及地方相關(guān)規(guī)定持續(xù)跟蹤落實。

（二）環(huán)保部門溯源執(zhí)法范疇

    第二類問題屬于《大氣污染防治法》的規(guī)制范疇，應伴隨立法進展、社會發(fā)展同步進行職能拓展。第四類問題既要依照《行政許可法》的要求維護經(jīng)營者合法權(quán)益，也要依照《大氣污染防治法》《環(huán)境影響評價法》《建設項目環(huán)境保護管理條例》《浙江省建設項目環(huán)境保護管理辦法》等采取有力規(guī)制，尊重商事制度改革的客觀性，引導經(jīng)營者安裝油煙凈化設施。

    第六類和第十類問題應認真履行環(huán)評審批職能、油煙監(jiān)測職能，加強執(zhí)法處置，防止養(yǎng)癰為患、積重難返。

    第十一類問題應立足群眾需求，指導餐飲業(yè)主及時升級油煙凈化設施、調(diào)整煙道走向，加強投訴溝通、輿情回應，視情先行推動制定油煙排放地方標準。

（三）市場監(jiān)管部門溯源執(zhí)法范疇

    第五類和第八類問題中，“三無”餐飲的油煙污染是當前社會存在最廣泛、主體責任最突出、影響最惡劣的情形。

    日常監(jiān)管中，應在堅持環(huán)保與市場監(jiān)管部門誰發(fā)現(xiàn)誰處置、誰有力誰處置、同步共享信息原則的基礎上，積極發(fā)揮鎮(zhèn)街平臺食品安全網(wǎng)格化管理和市場監(jiān)管局注冊窗口、環(huán)保局環(huán)評審批窗口一線觸角的前瞻作用，及時發(fā)現(xiàn)、引導、處置。

    綜合審批機制下，對于積極辦理證照手續(xù)的餐飲經(jīng)營者，應加強跟進服務，確保實務操作對接、信息無障礙交換。

    聯(lián)合執(zhí)法時，對于拖延辦理、拒不辦理、長期未辦理審批手續(xù)的餐飲經(jīng)營者，依據(jù)《食品安全法》及地方細化規(guī)定嚴厲查處違法違規(guī)行為。